徐子珊

　　昨天上午，全國人大常委會第十二次會議召開，再次審議立法法修正案（草案）（以下簡稱“二審稿”）。二審稿規定因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規章，兩年後需繼續實施的，要提請本級人大或其常委會制定地方性法規。
　　草案還規定，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府不能設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加義務的規範。此外，二審稿明確，稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定。京華時報記者孫乾新華社
　　□亮點一
　　規章不得隨意設定減增公民權義規範
　　【立法討論】
　　根據法律規定，地方性法規只需與法律、行政法規不抵觸，地方有充分的立法自主權，但是地方政府規章必須依據上位法，不得在上位法之外增加規定。
　　審議時有意見稱，涉及公民權利義務的事項，應當制定地方性法規，但制定了地方政府規章，建議進一步明確地方政府規章與地方性法規的權限劃分。
　　政法大學教授朱維究稱，對公民權利進行限制的，必須由人大立法；限制政府權力的，政府可以制定規章。
　　【草案確定】
　　對此，草案二審稿對地方政府規章還作出限制性規定：沒有法律、行政法規、地方性法律依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。
　　二審稿同時規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規。
　　■本市現狀
　　尾號限行已存在6年
　　在現實生活中，本市居民對“工作日機動車尾號限行”體會頗深。
　　2014年3月中旬，北京市政府召開常務會議，研究繼續實施工作日高峰時段區域限行交通管理措施等事項。決定從4月11日至2015年4月10日，北京繼續實施工作日高峰時段區域限行措施，即在工作日早上7時到晚上8時期間，五環路以內道路機動車按車牌尾號限行。
　　尾號限行措施從2008年10月11日開始，北京開始實施工作日五日制尾號限行措施。此後該措施被屢次延長。
　　該決定以《通告》的形式對市民公佈，通告中表示，其根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》有關規定做出。
　　市交通委相關負責人在接受媒體採訪時也表示，按目前交通需求，在沒有更有效的治堵措施出台之前，繼續實施工作日高峰時段區域限行措施非常必要。
　　■專家說法
　　限行或將上升為法規
　　北京大學法學院教授王錫鋅接受京華時報記者採訪時表示，立法法二審稿增加的上述內容，實際是承認了地方管理的需要給予其一定的治理空間，但同時，如果關係到公民合法權利和義務的情況，要於法有據，因此做出上述規定，實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或常委會制定地方性法規。“二審稿實際上在這兩者之間做了權衡。”
　　王錫鋅表示，談及“減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範”在實踐中，除了地方政府規章以外，一些法律效力尚不及政府規章，而且不經人大備案審查的各種規範性文件也更應該得到規範。按照立法法二審稿的上述精神，這類規範性文件也應該納入到更加嚴格的程序當中。其中，與市民體會最深的當屬“工作日機動車尾號限行”。
　　王錫鋅表示，以北京市實施的機動車尾號限行的行政措施為例，該行政措施實際是一種依據大氣污染防治法、道路交通法來制定的一種臨時性的地方交通管理措施。但因為實際需要，由臨時性的行政管理措施變成常態化的舉措。
　　王錫鋅也提出，如果立法法規定的該條文得以通過，那麼按照這一規定，一些實施已經超過兩年的規章繼續實施要上升到地方性法規。按照這一思路，那麼已經實施超過兩年仍在繼續實施並已經變成常態性的尾號限行舉措，是否也有可能提請北京市人大或常委會制定地方性法規，而成為需要北京市行駛的機動車遵守的一條法規？
　　□亮點二
　　稅收只能由法律規定
　　【立法討論】
　　十八屆三中全會提出要“落實稅收法定原則”。
　　草案一審時，有常委會委員提出，罪刑法定和稅收法定都是重要的法治原則，立法法對關於犯罪和刑罰的事項不得授權國務院作了規定，對於稅收法定原則也應作出同樣規定。
　　還有常委會委員提出，建議將“稅收”基本制度單列一項，既體現稅收與海關、金融、外貿等在制定法律方面地位的不同，也強調稅收基本制度涵蓋的範圍不同。
　　【草案確定】
　　吸納了多方意見，二審稿根據稅收法定原則，對全國人大及其常委會專屬立法權中的稅收基本制度作了進一步細化，
　　將稅收一項單列出來，規定稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據，稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規定。
　　【專家說法】
　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文說，在很多人眼中，“稅收法定”是個很專業的術語，這一原則是指國家徵稅要通過立法機關，通過明確的法律規定來征收。
　　施正文說，立法法是規範立法活動的法律，這部法律要更加明確“稅收法定”原則。這次立法法的修訂完善稅收法定原則是非常必要，也是非常重要的。
　　“從修改的條文來看，立法從疏到細，是稅收法定原則的進一步細化，稅種、納稅人、徵稅對象、計稅依據、稅率屬於稅收的實體要素，稅收征收管理屬於稅收的程序要素，都必須由法律規定。”施正文說。
　　據瞭解，現在我國有18個稅種，其中有3個是全國人大立法征收的，分別是個人所得稅、企業所得稅和車船稅，其他15個稅種目前是全國人大授權國務院通過制定稅收的暫行條例來征收的。
　　□亮點三
　　較大市立法權收緊
　　一審稿將過去49個較大的市享有的地方立法權擴大至全部282個設區的市。此後一些較大的市提出，將已經享有地方立法權的49個較大的市與233個其他設區的市置於同一“起跑線”，大大削減了49個較大市的立法權限，建議分別情況，區別對待。
　　二審稿進行了三處修改：一是規定較大的市（包括設區的市）制定地方性法規的權限為：可以對城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項，制定地方性法規。同時規定“法律對較大的市制定地方性法規的事項另有規定的除外”。
　　二是對原有49個較大的市已經制定地方性法規的，規定其涉及上述事項範圍以外的，繼續有效。
　　三是對省級人大常委會確定賦予設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，在一審稿規定需要綜合考慮“人口數量、地域面積、經濟社會發展情況”的基礎上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。
　　□亮點四
　　建立單獨表決制度
　　草案二審稿完善了法律草案表決機制，規定法律草案表決稿交付表決前，委員長會議根據審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常委會會議單獨表決。同時，對單獨表決後的處理作了規定。
　　上海交通大學教授徐向華認為，單獨表決制度是相對於整體表決而言的一種表決方式，主要是為了防止法案由於個別條款的爭議而反覆討論，難以提交表決。他建議，對單獨表決適用情形、提議主體、提出時間、決定程序、通過規則以及表決後的處理等作出明確規定。
　　草案二審稿增加規定，舉行立法聽證會，要聽取“基層和有關群體代表、有關部門、人民團體、社會組織和有關專家等方面”的意見；專業性較強的法律草案，可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作，或委托有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。　　（原標題：地方規章滿兩年 或立法或廢止）